مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی گزارشی تحت عنوان «بررسی احکام حاشیه نشینی (اسکان غیررسمی) در برنامه های توسعه کشور از منظر اجتماعی» را 15 آذر ماه منتشر کرده است که در ادامه خلاصه‌ای از این گزارش را مطالعه خواهیم کرد. 

این گزارش  حاشیه نشینی به عنوان یکی از آسیب های اجتماعی اولویت‌دار کشور دانسته که با اشاره به تاریخچه حاشیه‌نشینی در ایران تاکید کرده که این آسیب اجتماعی از دهه 20 آغاز و پس از اصلاحات ارضی و در اثر مهاجرت های ناشی از تغییرات الگوی بهره برداری از زمین تشدید شده و در دهه 60 نیز در اثر تبعات ناشی از جنگ تحمیلی انواع خاصی از مهاجرت و حاشیه نشینی شکل گرفته یا گسترش یافت، همچنین در دهه 70 سیاست‌های آزادسازی اقتصادی نیز منجر به انواع دیگری از تأثیرات در حوزه مهاجرت و حاشیه نشینی شده که این امر در دهه های بعدی نیز به دلیل  امواج تورم و گرانی های ناشی از طرح های اقتصادی دولت در  دهه‌های 80 و 90 به صورت مستقیم و غیرمستقیم حاشیه نشینی را گسترش داده که سرانجام سیاست گذاری برای رفع معضل حاشیه نشینی از ابتدای دهه 80 آغاز شد. این در حالی است که تا پیش از آن، رویکرد سیاستی حاکم مبتنی بر نادیده انگاری این واقعیت و اقدام برای تخریب یا تخلیه اجباری ساکنان بوده است. 

  

  

با توجه به اینکه از دو دهه گذشته، سیاستگذاران بیشتر نسبت به آثار و پیامدهای رفع معضل حاشیه نشینی حساس شده و آن را در دستور کار قرار داده‌اند اما با همه این وجود، آمارها حاکی از افزایش حجم و جمعیت حاشیه نشین در کشور بوده که این امر نشانگر این است که برنامه ها و اقدامات صورت گرفته در این زمینه چندان موفقیت آمیز نبوده و می توان از مهمترین دلایل آن کم توجهی به تجارب سیاستگذاری پیشین و فقدان ارزیابی جامع و همه جانبه آن است؛ به این معنا که سیاستگذار پس از عبور از مرحله تدوین و تصویب بسته سیاستی، هیچ گاه به شکل دقیق بررسی نکرده است که احکام مورد نظر در برنامه های جدید چه تفاوتی با احکام قبل دارند و آیا می توان از موفقیت آمیز بودن آنها دفاع کرد؟

به زبان دیگر می توان گفت که ارزیابی سیاست‌ها به عنوان یکی از مهمترین مراحل چرخه سیاستگذاری، حل معضل حاشیه‌نشینی تاکنون در دستور کار قرار نگرفته است. به نظر می‌رسد که در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه نیز این رویه ناصواب در حال تکرار است. یعنی به بهانه قرارگیری در تنگنای زمانی برای تدوین و تصویب برنامه در مهلت قانونی، سیاستگذار ناگزیر از مرور تجربه پیشین و درس آموزی از آن محروم می شود. 

  

 

  

در زمینه بررسی ابعاد و جوانب سکونتگاه‌های غیررسمی گزارش های مختلفی در مرکز پژوهش های مجلس تدوین و منتشر شده که که یکی از این گزارشات  با عنوان «ارزیابی عملکرد دفاتر تسهیلگری و توسعه محلی وزارت کشور در ساماندهی محلات حاشیه نشین» در تیرماه 1401 به چاپ رسیده که از ظرفیت‌های قانون برنامه هفتم توسعه در جهت رفع موانع ساختاری و نهادی و نیز ارتقای سطح هماهنگی بین دستگاهی در طرح ها و الگوهای فعال در محلات حاشیه نشین را؛ در کنار بازنگری و اصلاح الگوی برنامه‌ریزی بلندمدت طرح با هدف پایدارسازی اقدامات پیشنهاد کرده است. 

 این دفتر در گزارش دیگری با عنوان «حاشیه نشینی (اسکان غیررسمی) در ایران؛ رویکردها، سیاست‌ها و اقدامات» در آذرماه 1401 به بررسی وضعیت پدیده حاشیه نشینی در ایران پرداخته و تصویری از سیاست‌ها، رویکردها و اقدامات اتخاذ شده در مواجهه با آن در طول دهه های گذشته ارائه داده است. 

در این گزارش به ضرورت تقویت رویکرد اجتماعی در برنامه ریزی و اقدامات تعریف شده برای مناطق حاشیه نشین مبتنی بر توجه به تأثیرات اجتماعی-فرهنگی ضمن بهره گیری حداکثری از ظرفیت‌های جامعه محلی در برنامه ریزی، اجرا و نظارت طرح‌ها تأکید کرده است. در مهرماه 1402 نیز گزارشی با عنوان «بررسی سیاست‌ها و  قوانین ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی در ایران و ارائه پیش نویس تقنینی بازنگری طرح های توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی» توسط دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی منتشر شده که پس از مرور و ارزیابی قوانین مرتبط با موضوع سکونتگاه‌های غیررسمی استدلال می کند که از آنجا که این حوزه دارای قانون مختص به خود نبوده و در سایر قوانین به صورت موضوعی در کنار مقوله بافت فرسوده مطرح شده، نیازمند قانونگذاری و حمایت مجلس شورای اسلامی در قالب قانونی مستقل و جامع است.

  

در کنار این گزارشات در بررسی سابقه قانونی نیز نشان می دهد که در زمینه پدیده حاشیه نشینی، علاوه بر قوانین برنامه‌های توسعه، در عناوین قانونی و سیاستی مختلف به صورت مستقیم و غیرمستقیم به این موضوع اشاره شده است. مانند سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی مصوب 1382، مصوبه مشترک شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و ستاد ملی توانمند سازی سکونتگاه‌های غیررسمی 1385، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387،  آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن 1387، قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1389، سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1393 و برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار 1396 از مهمترین مصادیق موجود در این زمینه محسوب می‌شود. 

  

ارزیابی احکام مربوط به مناطق حاشیه نشین در لایحه برنامه هفتم توسعه، حاکی از تنزل کمی وکیفی آن نسبت به قانون برنامه ششم است؛ این درحالی است که براساس منطق نظام برنامه ریزی باید این احکام مبتنی بر ارزیابی صورت گرفته از آثار و پیامدهای برنامه های پیشین، به ویژه برنامه ششم، تدوین شوند و از کیفیت محتوایی بیشتری بهره مند باشد. 

برای مثال می توان به تدوین اهداف در ماده 49 اشاره کرد که در این لایحه تناسب چندانی با شاخص های سیاستگذاری و قانون نویسی وجود ندارد زیرا اولا لازم است که اشاره به مفاهیم به صورت دقیق صورت پذیرد، بافت فرسوده خود یکی از مصادیق بافت های ناکارآمد شهری است لذا نام بردن این موارد در کنار یکدیگر حشو محسوب شده و صراحت قانون را زیر سؤال می برد. ثانیا مشخص نشده است که وضعیت احداث مسکن در بافت های ناکارآمد شهری هم اکنون چگونه است؛ همچنین سازوکار اجرای این حکم، دستگاه متولی و ضمانت اجرای آن تعیین نشده است. ثالثا گونه های مختلف ناکارآمدی در بافتهای شهری شامل چهار گونه بافتهای تاریخی، سکونتگاه های غیررسمی، بافتهای ناکارآمد کالبدی (فرسوده) و بافت های ناکارآمد به لحاظ مخاطرات طبیعی و انسان ساخت است؛ با این توضیح، سهم هریک از این گونه ها از تکلیف تعیین شده مشخص نیست. 

نمونه دیگر در برنامه هفتم توسعه ماده 52  است که در این لایحه به منظور باز تنظیم کاربری های خدماتی و بازآفرینی بافتهای ناکارآمد به گسترش محدوده شهر تهران اشاره شده است؛ این درحالی است که اکثر کارشناسان حوزه مسکن، گسترش محدوده شهری را راهکار مناسب و پایداری برای مواجهه با مسائل حوزه مسکن در شهرها نمی دانند.  

البته لازم به ذکر است که از منظر اجتماعی در زمینه وضعیت حاشیه نشینی با قطعیت نمی توان از ممنوعیت گسترش محدوده های شهری دفاع کرد؛ چراکه این موضوع در هریک از سکونتگاه ها بسته به تاریخچه شکل گیری، وضعیت حقوقی، چشم انداز افزایش جمعیت و ... تفاوت خواهد 

داشت. 

به طوریکه در برخی موارد و بسته به شرایط خاص یک منطقه حاشیه نشین، می تواند به عنوان یکی از راهکارها رسمیت بخشیدن به زندگی ساکنان آن در نظر گرفته شود و امنیت فیزیکی و روانی سکونت را برای آنها فراهم کند. 

بر این اساس، سیاستگذار برای تصمیم گیری و اقدام اثربخش باید بسترهای لازم برای در نظر گرفتن اقتضائات خاص مناطق حاشیه نشین را براساس نوع شهر، وضعیت جمعیت ساکن، تاریخچه شکل گیری، مؤلفه های اجتماعی-اقتصادی، چشم انداز گسترش و ... مورد نظر قرار دهد. 

  

  

یکی دیگر از مواردی که در برنامه هفتم توسعه وجود دارد و می توان به آن اشاره کرد ماه 53 است که براساس آن، شهرداری های مراکز استان ها مکلف به بازآفرینی محالت هدف با اولویت بافت های حاشیه ای شده اند. اگرچه این حکم نیز نشان دهنده اهتمام سیاستگذار به سکونتگاه های غیررسمی است، اما نادیده گرفتن شهرهای غیرمرکز استان و بی توجهی به راهبردها، زمانبندی و ضمانت اجرا و ... ازجمله نقاط ضعف محتوایی مربوط به این بند استو در  ماده ۸۴ لایحه که در این ماده ساماندهی 300 محله از سکونتگاه های غیررسمی در سال هدفگذاری شده است؛ اولا هدفگذاری مورد نظر به صورتی آرمانی و بدون توجه به امکانات ساختاری و الزامات اجرایی انجام گرفته است؛ تجربه عملکرد قانون برنامه ششم توسعه گویای آن است که احتمالا  این هدف غیرقابل تحقق خواهد بود. ثانیا رویکرد ساماندهی ماهیتا به ارتقای زیرساخت ها و خدمات روبنایی، بهسازی، مقاوم سازی و نوسازی مسکن اشاره دارد و جنبه های اجتماعی-فرهنگی این سکونتگاه ها را چندان مورد نظر قرار نمی دهد. 

در این زمینه لازم است که تلاش برای توانمندسازی ساکنان اینگونه سکونتگاه ها نیز از طریق الگوهای مبتنی بر مشارکت محلی در دستور کار قرار گیرد.